今年中欧关系关键词是对手、竞争者还是合作伙伴？

发布时间：2025-07-08 21:07:05 来源：八珍玉食网 作者：知识

【编者按】

本文是今年上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第25篇。5月14日，中欧争者作伙上海复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同发布《欧洲对华政策报告（2021）》和《欧盟的关系关键大国和地区政策（2021）》。与2020年相比，词对2021年中欧关系急转直下，手竞同时，还合在新冠疫情对欧洲影响逐步减轻情势下，今年欧盟加速向地缘政治力量转化，中欧争者作伙其大国和地区政策也发生了较大调整。关系关键而2022年俄乌冲突爆发，词对又为中欧关系横添变数和挑战。手竞

中欧作为两大力量、还合市场和文明，今年未来能否一道推动双边关系行稳致远，中欧争者作伙为动荡的关系关键世界局势提供一些稳定因素？在俄乌冲突刺激下，欧盟的战略自主是否会受到影响，它又将如何借此机会继续拓展其地缘政治影响力？澎湃新闻获授权刊发上述两份报告中的部分文章，希望能有助于我们寻找上述问题的答案。

2021年，中国与欧盟的双边关系急转直下，从2020年的“合作之年”突然变成了“危机之年”，先后出现了重要双边协定审批程序被欧方冻结，双方围绕所谓的新疆人权问题采取制裁与反制行动、第二十三次中国-欧盟领导人会晤未能如期举办等重大变故。与此同时，中欧之间的经贸关系仍在逆势中不断提升，中欧在环境与气候等领域的合作也在持续推进。这种看似复杂矛盾的双边关系发展态势，同欧盟对中国身份的复杂定位、对大变局时代下大国博弈的判断，以及内部涌现的各类影响因素等都有着紧密的联系。

一、欧盟对华定位“三分法”思维主导下的对华政策

在2019年3月出台的《欧中战略展望》政策文件中，欧盟将中国定位为“目标一致时的合作伙伴”、“在技术领导力方面的经济竞争者”和“推广其他治理模式选项的制度性对手”。2020年下半年上任的欧盟委员会也采纳了上届欧委会这种对华定位。在对华定位“三分法”思维主导下，2021年欧盟对华政策呈现出依据不同领域采取不同手段的显著特点。

首先，在被认为侵犯到欧盟价值理念和制度优势的领域，欧盟不断做出干涉中国内政、对中国政治体制指指点点的外交行径。2021年2月，欧盟和其他一些西方国家滥用联合国人权理事会平台，对中国进行无端指责；3月，欧盟声称“新疆存在强迫劳动”，并以此为由宣布对中国新疆有关个人和实体实施单边制裁。随后，欧盟又借口香港选举制度改革一事，多次企图发表一项涉港联合声明，但因遭到个别成员国的否决而失败；7月，欧洲议会通过了希望欧盟委员会和理事会限制欧盟成员国参加北京冬奥会的相关决议；11月，欧盟成员国、波罗的海国家立陶宛不顾中国严正抗议和反复交涉，允许台湾当局设立“驻立陶宛台湾代表处”。欧盟公开表态附和立陶宛，不认为此举违反“一个中国”原则，并宣称将一直同立陶宛站在一起。

其次，在经贸和科技领域，尽管中欧经贸额在全球疫情中逆势增长，但欧盟将中国视为竞争对手打压和防范的力度却也在不断加大。欧盟的具体手段分为两类。一是通过立法方式抬高门槛、设置障碍，达到将中国排除在欧洲市场外的目的。2021年5月，欧盟委员会发布了针对扭曲内部市场的外国政府补贴的条例草案；8月，欧盟讨论有关“国际采购工具”（IPI）草案，有意将中国企业排除在欧盟的公共采购合同之外；12月，欧委会又提出一项所谓反经济胁迫的新政策工具，意在给中国贴上“经济胁迫”的标签。这些法案一旦通过，将和此前欧盟已经生效的企业并购控制制度、外商直接投资审查框架等一起，构成一张多角度限制中国企业在欧盟境内开展经济活动的制度之网。

二是欧盟借跨关系得到改善的契机，迎合美国结盟遏华的目的，加强与美国的政策协调。2021年6月，美欧贸易与技术委员会（TTC）成立并发表联合声明，声称将以“共同的民主价值观”为基础，在出口控制、外资审查、供应链安全、技术标准和全球贸易挑战这五个领域加强美欧协调与合作。尽管声明并没有明确提及中国，但美欧联合经济、科技和规制实力以更有效地与中国竞争的用意充满字里行间。

再者，在气候变化、环境保护等欧盟希望能够发挥全球引领作用、扩大国际影响的领域，欧盟深知离不开与中国的协调配合，因此努力维持与中国的合作力度。2021年间，中欧之间开展了由部级及以上官员出席的碳排放交易政策对话、科技创新高层对话、水资源交流平台年度高层对话、第十一轮中欧高级别战略对话和两轮环境与气候高层对话等。中欧地理标志协定也在2021年正式生效。在G20和《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会背景下，欧盟更是抓紧多边场合提供的机会，和中国代表团举行会谈。2021年4月，欧盟和中国选择在同一天发布了各自绿色金融分类标准的重要更新，标志着中欧绿色分类标准趋同取得阶段性进展。11月，中欧借气候大会契机牵头完成了“可持续金融共同分类目录”，向世界发出了两大经济体在应对气候变化领域采取协调行动的重要信号。

二、大国博弈：影响欧盟对华政策的外部因素

在百年变局与世纪疫情影响相互叠加的时代背景下，欧盟2021年对华政策深受大国博弈的影响。大国博弈，不仅包括中美关系的曲折动荡，也包括美欧之间信任受损、利益优先的变化态势。

面对美国国内政治与外交政策的巨大转向，作为美国最重要的盟友，欧洲在2020年末和2021年初可谓充满了期待，抢先发布了《全球变局下的欧美新议程》，其中也包括了在对华政策上加强跨大西洋协调的建议。拜登上台后，宣布将改变前总统特朗普时期以单边主义和保护主义为路径的全球战略，加强同盟友和“志同道合伙伴”的合作，重返多边主义。对于欧盟的建议，美国也给出了积极的回应，设立了前述美欧贸易与科技委员会和美国-欧盟关于中国的双边对话机制。后者共设立六个工作组，分别在2021年5月和12月召开了两次高级别会议，对中国的人权、政治制度、经济行为和周边安全等议题妄加评论，并表示双方不仅要加强双边协调，就各自与中方开展的对话加强信息共享，还要在多边机制中加大合作力度。

但拜登上任不久，美国限制新冠疫苗原材料出口、不顾盟友安危急速撤军阿富汗，以及未与欧洲盟友协商便突然组建美英澳三方安全联盟（AUSUS）等一系列外交决策，让欧盟及主要成员国认识到，“美国优先”的行为准则并没有因美国政坛的改变而发生根本转变。这强化了欧盟继续积极推行“战略自主”的决心，促使欧盟在本年度内频繁发布战略性文件，覆盖多个重要地区，涉及多个关键领域，积极打造一个具有国际责任心和世界影响力的全球性力量，例如，2021年7月的“全球联通欧洲”计划、9月的欧盟“印太”战略、2021年10月的欧盟新的北极战略、2021年12月的欧盟“全球门户”计划等等。

从实质来看，这些战略和美国战略存在很大的相似度：在战略意图上都以限制中国在这一区域或领域影响力的扩大为核心目标；在实现路径上，都强调拉住所谓的“志同道合伙伴”来共同构建起一个排斥中国的“朋友圈”。但是，为了凸显有别于美国的独立性和自主性，欧盟的这些战略又和美国存在微妙的差别：首先，更强调战略的综合性，在向军事和安全领域有所拓展的同时，更突出经济合作及社会治理，主要依托自己的软实力优势，防范中国影响力上升；其次，不同于美国以竞争和对抗作为对华政策的基调，欧盟的“三分”思维也潜藏在这些战略中。在防范中国的同时，也承认中国是必须参与对话与合作的攸关方。

三、干扰欧盟对华政策效应的内部因素

欧盟基于“三大定位”采取的对华政策，其根本目的是为了利用价值观外交孤立中国，抬高自己作为西方价值体系捍卫者的形象，利用经济合作维护庞大的中欧经贸关系的欧方收益，利用多边舞台上的共同协商强化自己在气变等国际议题中的引导地位，利用规则制订和与美协同遏制中国在高科技领域的实力赶超。

然而，这种理想化的政策愿景，在现实中并不能“鱼与熊掌兼得”：欧盟不仅没有能够实现孤立、打压中国的目的，反而严重干扰了中欧经贸投资关系的发展前景，打乱了中欧关系长期以来稳定健康的节奏，更暴露出了欧盟在对外政策领域的诸多制度性缺陷。消减欧盟对华战略效应的原因不仅仅在于欧盟低估了中欧关系的韧性、中国面对欧盟制裁的反击决心，还在于诸多源自欧盟内部的自身因素。

首先，政策设计脱离现实，不同政策取向难以做到“泾渭分明”、互不干扰。欧盟过度强化价值观在对华政策中的地位，不断在香港、新疆、台湾等涉及中国核心利益的议题上发出杂音，必然破坏中欧关系稳定健康发展的主旋律。中国与欧盟委员会领导人会晤在2021年度的缺失就是中欧政治关系恶化的直接结果，也导致中欧在其他领域的合作缺少了自上而下的强劲动力，难以形成更大的合力应对当前世界面临的诸多挑战。

其次，欧洲议会对欧盟对华政策的影响力越来越大。一方面，欧洲议会是欧盟内对华采取价值观外交的主要推手之一。2021年，欧洲议会不仅自己通过多份涉港、涉疆、涉台等问题的决议或报告，组团窜访台湾，更频繁施压欧盟委员会或欧洲理事会做出相关声明或调整对华政策。例如，去年9月16日，欧洲议会通过一项“新欧中战略报告”，要求欧盟制订新的对华战略，“人权”成为其核心内容之一。尽管欧洲议会的上述行为不具备强制性法律效力，但大大助推了整个欧盟内部防华、反华、遏华势力的扩大和升级。另一方面，欧洲议会已成为部分欧盟对华政策难以落实的制度性阻碍。2020年年末中欧双方通过艰苦努力，如期完成的中欧投资协定草案被欧洲议会冻结，不仅阻碍了欧盟在对华经贸投资领域预期取得的巨大收益，更暴露出了欧委会与欧洲议会之间在涉华问题上存在明显的分歧。

再者，成员国立场牵制欧盟对华战略走向。外交依然属于各成员国主权范围，并未让渡给欧盟。因此欧盟外交与安全政策高级代表及对外行动署必须在不断和成员国的协调中才能基本保持对华政策的一致性。但是这一点并不容易做到。例如，匈牙利在年内多次投票否决欧盟试图做出涉疆问题的联合声明。这当然有利于中欧关系避免更大滑坡。但有的时候，欧盟的对华政策又可能被成员国“绑架”。立陶宛在涉台问题上踩线，欧盟虽然表态“同立陶宛站在一起”，但也同时表示，“这主要是中国和立陶宛之间的双边关系”，说明并不愿意因立陶宛的外交行为让中欧关系雪上加霜。

四、对2022年欧盟对华政策的展望

2022年将可能是欧盟对华政策面临巨大不确定性的一年。尽管以“三分思维”主导的对华政策不会有大的变化，但以下因素或将决定“对手”、“竞争者”和“合作伙伴”中的哪一个关键词成为2022年的重点，引导欧盟对华关系的基本走向。

首先，法国和捷克将先后出任2022年欧盟轮值主席国。这将可能给欧盟对华政策带来截然不同的发展方向。作为对欧盟“战略自主”怀有巨大抱负的欧盟核心国家，法国或将努力推动中欧投资协定的命运转机，但也希望借此得到中方更大的妥协和让利。而捷克作为一个屡屡在涉华核心问题上踩线的欧洲国家，在完成议会改选，亲欧盟政府执政后，其下半年担任轮值主席国，则可能引导欧盟对华变得更强硬，在其任期内酝酿出台一份更加偏重价值观外交的对华政策新文件。

其次，跨大西洋关系也将进一步引发欧盟对华战略的调整。美国联欧遏华的战略意图已经非常明确，欧盟也乐于通过美欧贸易与技术委员会、中美涉华对话等机制加强和美国的协调沟通。但美欧之间在数字税、欧元国际化等问题上的矛盾能否妥善解决，将影响欧盟在美国遏华战略上的配合力度。

再者，全球疫情和世界经济的发展态势也将对欧盟对华战略带来深刻影响。如果欧洲疫情进一步对欧洲经济造成打击，中欧联手抗疫和提振经济的迫切需要将有助于欧盟的对华战略适度缓和，更趋务实，侧重合作。

（龙静，上海国际问题研究院欧洲问题研究中心副主任）

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